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張雪樵委員：檢察公益訴訟十年，專門立法正當(dāng)其時(shí)         2025年03月10日10:00

辦案領(lǐng)域已經(jīng)從最初的基礎(chǔ)民生領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境、食藥安全等方面，逐步拓展到特定群體保護(hù)、市場經(jīng)濟(jì)秩序、文物文化遺產(chǎn)保護(hù)等。

檢察公益訴訟法立法涉及諸多利益關(guān)系、多方利益主體，在一些重要問題上存在理論爭議，在立法技術(shù)上需要充分與現(xiàn)有法律協(xié)調(diào)對接，這些都決定了立法難度較大。

十四屆全國政協(xié)常務(wù)委員、最高檢副檢察長張雪樵。

當(dāng)損害國家和社會公共利益的違法行為發(fā)生后，苦于沒有合適的主體提起訴訟維護(hù)公共利益，怎么辦？

作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察院代表公眾維權(quán)，并向法院提起訴訟——這就是檢察公益訴訟。這項(xiàng)探索，始于2014年十八屆四中全會提出的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。

2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高檢在北京、內(nèi)蒙古、江蘇等13個(gè)省、自治區(qū)和直轄市開展為期兩年的試點(diǎn)。2017年7月，修改后的民事訴訟法和行政訴訟法實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

到2025年，這項(xiàng)實(shí)踐已持續(xù)10年。10年間做了什么探索？未來又會有什么發(fā)展？針對檢察公益訴訟話題，南方周末記者對話十四屆全國政協(xié)常委、最高檢副檢察長張雪樵。

探索新領(lǐng)域

南方周末：檢察院最早進(jìn)行公益訴訟探索時(shí)，案件大多集中在環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?？煞窠榻B一下這個(gè)領(lǐng)域中檢察公益訴訟的成效？

張雪樵：全國檢察機(jī)關(guān)深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，辦理該領(lǐng)域公益訴訟54萬余件，彰顯公益司法保護(hù)“中國方案”價(jià)值。最高檢直接立案辦理的長江船舶污染公益訴訟專案，共立案602件，有力推動流域船舶污染系統(tǒng)治理。聯(lián)合水利部開展“攜手清四亂 保護(hù)母親河”、黃河流域水資源保護(hù)等專項(xiàng)行動，開展黃河公益保護(hù)基層行，指導(dǎo)各地強(qiáng)化對黃河流域節(jié)水控水、水土流失治理、工業(yè)污染和礦山生態(tài)治理、防洪安全等突出問題的監(jiān)督。

最高檢直接辦理萬峰湖、南四湖、珠江水環(huán)境等流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)系列專案，形成檢察公益訴訟在破解流域治理等世界性難題上的獨(dú)特成效。在珠江專案中，貴州省檢察機(jī)關(guān)圍繞珠江流域水環(huán)境治理辦案134件，推動投入3800余萬元新建改造排污設(shè)施，收繳礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)基金等2000余萬元。開展“守護(hù)海洋”專項(xiàng)監(jiān)督，推動斑海豹、海龜?shù)壬姘敢吧鷦游锞茸o(hù)和放歸工作規(guī)范化。開展“公益訴訟助力高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”專項(xiàng)工作，針對項(xiàng)目選址不合規(guī)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、建后管護(hù)不到位、建設(shè)資金流失、“非農(nóng)化”等問題辦案4300余件。

南方周末：除此之外，在檢察公益訴訟上，檢察機(jī)關(guān)還在哪些領(lǐng)域內(nèi)發(fā)力？

張雪樵：聚焦國有財(cái)產(chǎn)、國有土地使用權(quán)出讓、國防和軍事利益、英雄烈士名譽(yù)榮譽(yù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域開展監(jiān)督。針對稅費(fèi)流失、惡意拖欠土地出讓金、長期閑置土地等問題，辦案8萬余件。浙江、北京兩地督促追繳成品油領(lǐng)域欠稅5億余元。與退役軍人事務(wù)部聯(lián)合開展全國縣級及以下烈士紀(jì)念設(shè)施管理保護(hù)專項(xiàng)行動，推動修繕7772處設(shè)施。 

在食品藥品安全、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、特定群體權(quán)益保護(hù)等與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，回應(yīng)人民群眾對美好生活的期待。最高檢部署無障礙環(huán)境建設(shè)專項(xiàng)監(jiān)督，并直接立案辦理了藥品說明書適老化改造等案件。天津市、江蘇省揚(yáng)州市、江西省撫州市等針對醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公交站臺無障礙設(shè)施缺失問題開展監(jiān)督，改善殘疾人就醫(yī)、出行條件，有力促進(jìn)人權(quán)保障。

南方周末：目前，檢察公益訴訟的法定辦案領(lǐng)域包括多少領(lǐng)域？

張雪樵：目前，檢察公益訴訟法定辦案領(lǐng)域除2017年修訂的行政訴訟法和民事訴訟法規(guī)定的4個(gè)傳統(tǒng)法定領(lǐng)域，即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓外，2018年以來，全國人大常委會通過制定或修訂單行法又新增英雄烈士保護(hù)、未成年人保護(hù)、軍人地位和權(quán)益保障、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、反壟斷、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、婦女權(quán)益保障、無障礙環(huán)境建設(shè)、文物保護(hù)等領(lǐng)域。

辦案領(lǐng)域已經(jīng)從最初的基礎(chǔ)民生領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境、食藥安全等方面，逐步拓展到特定群體保護(hù)、市場經(jīng)濟(jì)秩序、文物文化遺產(chǎn)保護(hù)等。

此外，檢察機(jī)關(guān)還在積極穩(wěn)妥地探索其他新領(lǐng)域案件辦理，如網(wǎng)絡(luò)治理、公共安全、金融安全、新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保護(hù)等。

南方周末：在其他領(lǐng)域開展公益訴訟情況如何？

張雪樵：據(jù)統(tǒng)計(jì)，2024年全國檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟其他領(lǐng)域立案辦案主要涉及公共安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、國防和軍事利益保護(hù)、老年人權(quán)益保障、勞動者權(quán)益保障等領(lǐng)域。

如在國防軍事利益保護(hù)方面，各級檢察機(jī)關(guān)依托軍人地位和權(quán)益保障法定領(lǐng)域，加強(qiáng)軍地協(xié)作，不斷鞏固深化凈空、凈海等專項(xiàng)行動成果，以“小專項(xiàng)”精準(zhǔn)服務(wù)國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)。

在勞動者權(quán)益保障方面，主要依托安全生產(chǎn)和婦女權(quán)益保障等法定領(lǐng)域開展監(jiān)督辦案。最高檢與全國總工會先后聯(lián)合印發(fā)會議紀(jì)要和協(xié)作文件，推動各省級檢察院和省總工會建立協(xié)作機(jī)制，全國總工會、最高法、最高檢聯(lián)合發(fā)布了一批勞動法律監(jiān)督“一函兩書”協(xié)作典型案例。

加強(qiáng)行政公益訴訟起訴力度

南方周末：檢察機(jī)關(guān)主要通過什么途徑發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索？

張雪樵：發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的途徑主要包括：自然人、法人和非法人組織通過“12309”檢察服務(wù)中心的舉報(bào)；

檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)。依托內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門間的協(xié)作機(jī)制，其他檢察業(yè)務(wù)部門將履職中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索移送至公益訴訟檢察部門；

行政執(zhí)法信息共享平臺上獲取。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法信息共享平臺，通過平臺重點(diǎn)篩查行政機(jī)關(guān)不履職或者違法履職等涉及公益訴訟案件線索；

國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體以及人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交；新聞媒體、社會輿論的反映；最高檢搭建的“益心為公”志愿者檢察云平臺，通過公益訴訟志愿者為檢察機(jī)關(guān)提供案件線索、專業(yè)咨詢、技術(shù)支撐等；還有大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，針對具體領(lǐng)域公益損害情況，通過數(shù)據(jù)碰撞、數(shù)據(jù)篩查能夠獲得同類案件線索，提高辦案質(zhì)效。

南方周末：你前面提到，跨區(qū)域、跨流域和重大公益訴訟案件被認(rèn)為是辦理中的一個(gè)難點(diǎn)。辦理這類案件有什么經(jīng)驗(yàn)，可否展開講講？

張雪樵：跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)是世界性難題。最高檢直接立案辦理萬峰湖、南四湖、珠江流域水環(huán)境治理以及長江船舶污染治理等系列案件，形成了檢察公益訴訟流域治理標(biāo)志性品牌。

首先，四級檢察機(jī)關(guān)一體化辦案。流域治理涉及的區(qū)域范圍廣、監(jiān)管環(huán)節(jié)復(fù)雜、行政職能部門多、層級不一，需要統(tǒng)一目標(biāo)、共同行動。在上述的流域治理專案中，采取最高檢負(fù)責(zé)主案、地方檢察機(jī)關(guān)同步辦理關(guān)聯(lián)案件的“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)模式，四級檢察院一體化履職，打破固有框架和區(qū)域壁壘，推動全流域聯(lián)動、多部門協(xié)同治理。在長江船舶污染治理專案中，五百多個(gè)基層檢察院按照統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦案，為了同一個(gè)辦案目標(biāo)，攥指成拳，發(fā)揮出“1+1＞2”的治理效能。

其次，發(fā)揮行政公益訴訟效率價(jià)值。行政權(quán)行使遵循效率原則，而行政公益訴訟的目標(biāo)任務(wù)是激發(fā)行政機(jī)關(guān)依法履職。為此，創(chuàng)新設(shè)立行政公益訴訟磋商和檢察建議程序，以督促行政機(jī)關(guān)履職為核心訴訟請求等程序制度，確保最大限度發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在流域治理中的體制優(yōu)勢。南四湖專案共辦理185件行政公益訴訟案件，其中只有1件向法院提起訴訟，其他都在審前解決了問題。

最后，建立“行政+檢察”協(xié)作機(jī)制。最高檢先后與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等建立公益訴訟協(xié)作機(jī)制，通過督促流域相關(guān)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，從根源上解決上下游生態(tài)治理不統(tǒng)一問題。最高檢在南四湖專案中主動協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，共同督促山東、江蘇、安徽、河南四省編制南四湖流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，為南四湖流域成功治理奠定了基礎(chǔ)。

此外，還要注重現(xiàn)代科技賦能。基于重要流域生態(tài)環(huán)境問題涉及面積大、空間廣、要素多、時(shí)序長，檢察機(jī)關(guān)在辦理流域生態(tài)環(huán)境治理公益訴訟案中，運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)航拍、快速檢測為代表的“空天地”一體化技術(shù)支持體系，深化大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型應(yīng)用場景，提升線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、損害評估能力，用科技賦能流域監(jiān)督治理。最高檢運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)，發(fā)現(xiàn)珠江流域存在的非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖、河道采砂等74條線索。

南方周末：注意到近兩年最高檢強(qiáng)調(diào)以公益訴訟“可訴性”提升辦案“精準(zhǔn)性”“規(guī)范性”，這是有什么考量？

張雪樵：“可訴性”是最高檢黨組堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在檢察公益訴訟進(jìn)入發(fā)展新階段提出的重要辦案要求。它是區(qū)分檢察公益訴訟和其他制度、公益訴訟檢察建議和其他檢察建議的重要依據(jù)。因此，我們更加注重以“可訴性”為核心，準(zhǔn)確把握公益訴訟履職的介入條件、時(shí)機(jī)和尺度，始終聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，嚴(yán)格依法辦案。

提起訴訟是集中體現(xiàn)以法治思維和法治方式開展監(jiān)督的履職手段。在行政公益訴訟中，要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)檢察建議與提起訴訟相銜接，將訴訟作為之前階段能夠取得效果的有效保障和最終手段。

在檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議后行政機(jī)關(guān)仍不依法履職、公共利益仍處于損害狀態(tài)的，必須當(dāng)訴則訴。近兩年，我們著力引導(dǎo)各地持續(xù)加強(qiáng)行政公益訴訟起訴力度，開展定期研判督導(dǎo)，深化細(xì)化實(shí)化案件質(zhì)量檢查和評查，提升起訴案件質(zhì)效。

專門立法難在哪兒？

南方周末：檢察公益訴訟法已列入全國人大常委會立法規(guī)劃。如何看待檢察公益訴訟專門立法的價(jià)值？

張雪樵：黨的十八屆四中全會以來，檢察公益訴訟制度從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地，從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，制度價(jià)值不斷展現(xiàn)，實(shí)踐成效有目共睹。此時(shí)檢察公益訴訟專門立法正當(dāng)其時(shí)。

專門立法，也是回應(yīng)檢察公益訴訟司法實(shí)踐需要。當(dāng)前檢察公益訴訟規(guī)則散見于多部單行法律，且多為原則性、授權(quán)性條款，“兩高”出臺的司法解釋，也未能涵蓋全部辦案流程。法律規(guī)范的碎片化和遲滯性導(dǎo)致的法律供給和制度體系化不足、協(xié)調(diào)性缺失問題日益凸顯，與檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求之間存在明顯錯位，制約了制度發(fā)揮獨(dú)特性和專業(yè)化優(yōu)勢。專門立法在構(gòu)建系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的公益訴訟制度體系同時(shí)，能夠填補(bǔ)當(dāng)前的規(guī)則空白，為檢察公益訴訟運(yùn)行提供更高層次、更全面的保障。

此外，也能滿足人民日益增長的公益保護(hù)需求。十年來，檢察公益訴訟聚焦人民群眾對美好生活的期待，開展一系列司法實(shí)踐，為立法提供了高質(zhì)量樣本。如最高檢部署無障礙環(huán)境建設(shè)專項(xiàng)監(jiān)督，直接立案辦理藥品說明書適老化無障礙改造公益訴訟案等案件，就為制定無障礙環(huán)境建設(shè)法提供了實(shí)踐支撐。專門立法將成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律，公益保護(hù)的“中國方案”有助于進(jìn)一步提升公益保護(hù)的效能，以法治之力更好守護(hù)人民群眾的美好生活。

南方周末：這部法律的立法過程有什么爭議或難點(diǎn)嗎？

張雪樵：檢察公益訴訟法立法涉及諸多利益關(guān)系、多方利益主體，在一些重要問題上存在理論爭議，在立法技術(shù)上需要充分與現(xiàn)有法律協(xié)調(diào)對接，這些都決定了立法難度較大。

首先，“難”在檢察公益訴訟法的開創(chuàng)性。檢察公益訴訟制度極具中國特色，由檢察機(jī)關(guān)提起真正意義上的行政公益訴訟在世界范圍內(nèi)都十分少見，可以說是獨(dú)樹一幟。同時(shí)，作為保護(hù)公共利益的客觀訴訟，與行政訴訟法、民事訴訟法等以保護(hù)私益主體合法權(quán)益為目的的主觀訴訟，在制度設(shè)計(jì)上存在較大不同。這部法律不僅涉及檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)的配置問題，涉及國家利益、社會公共利益和個(gè)人利益的協(xié)調(diào)問題；還要協(xié)調(diào)各種訴訟的形態(tài)之間的關(guān)系；也要協(xié)調(diào)與相關(guān)部門立法之間的關(guān)系，這是我們在立法中需要面對的難題。

其次，“難”在對十年公益訴訟檢察實(shí)務(wù)的全面總結(jié)和準(zhǔn)確回應(yīng)。在十年的司法實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)在辦案程序等方面存在差異，立法機(jī)關(guān)如何提煉、總結(jié)檢察公益訴訟十年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，凝練其中優(yōu)秀辦案經(jīng)驗(yàn)和檢察公益訴訟的特殊規(guī)則并反映到立法當(dāng)中，是推進(jìn)專門立法過程中需要持續(xù)思考的問題。

同時(shí)檢察公益訴訟法還需要直面實(shí)踐中的難點(diǎn)痛點(diǎn)堵點(diǎn)，有效地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)辦案需求。例如面對實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)保障不足這一制約公益訴訟辦案的突出問題，在專門立法中應(yīng)當(dāng)如何解決等。